En los últimos años se ha puesto de moda el término “gobernanza” para describir alguna de estas dos situaciones: a) un sistema de gobierno que es eficaz en los servicios que presta a la ciudadanía pero que, al mismo tiempo, es transparente, democrático y sensible a las necesidades de las personas concretas; o b) un sistema de diseño, implementación o evaluación de políticas públicas en las que participan redes de ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil. Para algunos autores, las redes mencionadas en la definición “b” son un requisito para lograr “a”. Para otros, sin embargo, si las redes que se establecen son corporativas o tratan de cooptar al gobierno, la gobernanza de redes de hecho puede ser un obstáculo para lograr mayor transparencia y democracia.
La aproximación a estas dos concepciones de la gobernanza puede ser “normativa” en el sentido de que ellas no buscarían describir la realidad, sino más bien proponer un modelo deseable que debería ser alcanzado entre todos los actores de una sociedad. El enfoque normativo está presente en mucha de la literatura académica de la gobernanza, y contrasta con otros análisis que buscan describir la realidad tal cual es. Esta última aproximación ha puesto énfasis en cómo las redes pueden vincularse con procesos de transparencia y democratización, es decir, cómo la definición “b” posibilita o dificulta la definición “a”. En general, los proponentes de la aproximación normativa tienden a ser más optimistas acerca de la posibilidad de alcanzar la gobernanza, mientras que la mayoría de los que usan el enfoque descriptivo llegan a conclusiones más pesimistas como, por ejemplo, “las redes que más se mantienen en México son las corporativas” o “lo que más eficazmente mantiene la cooperación entre actores es la búsqueda del propio beneficio”.
Ya sea que prefiramos la definición de gobernanza como la combinación de eficacia y transparencia, o como redes; o que pensemos a la gobernanza como un estado deseable a alcanzar en el futuro, o uno que se realiza muy imperfectamente en la realidad actual, existe un problema común a estas definiciones y enfoques que debe ser examinado más a fondo. Éste tiene que ver con el “motor explicativo” de la gobernanza, es decir, lo que en última instancia explica cómo es que se da la convergencia necesaria para combinar eficacia, transparencia y democracia; o cómo es que se pueden mantener redes que buscan cooperar para estos fines. Evidentemente, la respuesta tiene que ver con elementos de contexto institucional (las famosas “reglas del juego” político); pero también involucra el tipo de racionalidad que usan los actores para llegar o no a la convergencia de recursos.
El consenso parece ser, hasta ahora, que al menos la definición “b” de gobernanza se ha desarrollado en un entorno que presupone la maximización de la utilidad. Se argumenta que los actores se incorporan a las redes buscando su propio beneficio, pero que en un sistema democrático y de rendición de cuentas estos intereses particulares abonan al bien de todo el sistema sociopolítico. Independientemente de la crítica obvia de que esta explicación parece presuponer como condición previa lo que tendría que ser un efecto de las redes, lo cierto es que este atributo de la gobernanza apenas empieza a ser reconsiderado de manera seria. Una reciente publicación coordinada por Mark Bevir (2011) reconoce que los “motores explicativos” pueden ser de muchos tipos, pero al menos la mitad de las teorías mencionadas parecen presuponer una definición de racionalidad instrumental basada en la maximización de la utilidad.
En el fondo, el problema es el salto cualitativo que parece presuponerse en la definición “a” de la gobernanza, pero que también está presente en la definición de redes. Éste es, básicamente, que para que la eficacia se pueda unir con la transparencia, o para que las redes no terminen siendo corporativas o traten de cooptar al Estado, los actores deben dejar de ser egoístas y redefinir sus intereses en términos de bien público. En otras palabras, para que la gobernanza sea sustentable es necesario que la mayoría de los actores involucrados dejen de tratar de maximizar su beneficio y dediquen recursos para solucionar un problema que es concebido como común. Cuando un problema es definido como un problema común se reconoce que la participación de otros actores es necesaria, por lo que algunas veces el beneficio propio tendrá que posponerse o abandonarse.
Según Estévez Araujo (2009) nuestras instituciones políticas tienden a reconocer y premiar la lógica del beneficio propio, por lo que es una gran incoherencia de la gobernanza esperar que, por el solo hecho de mejorar la administración pública o ser parte de una red de la sociedad civil, los actores políticos dejarán de ser egoístas y empezarán a buscar el bien común. Este salto cualitativo es similar a la historia del Barón de Münchhausen quien, una vez que ha caído en una ciénaga y sin tener ningún medio de salvación, decide jalar su coleta hacia arriba tan fuertemente que termina saliendo de ella (ibid.: 21). No es realista esperar que los actores políticos, inmersos en las racionalidades, instituciones y culturas que impulsan la búsqueda del propio beneficio (es decir, la búsqueda del poder), modifiquen sus referentes y modos de operar de la noche a la mañana.
En efecto, lo paradójico de las teorías de la gobernanza es que para su buen funcionamiento es necesario tener atributos sociales que no se generan por la acción política. En muchos lugares en México hay evidencia que las mejores redes de gobernanza no son las que cumplen los requisitos establecidos en la literatura, sino las que se nutren de una vibrante vida social, cultural, familiar y religiosa. Todo esto sugiere que, para hacer sustentables las teorías y experiencias de la gobernanza, es necesario ampliar la noción de racionalidad y superar la definición de la maximización de la utilidad.
Referencias
Bevir, M. (coord.) (2011) The Sage Handbook of Governance, New Delhi: Sage.
Estévez Araujo, J. A. (2009) “La filosofía pragmatista y la “racionalidad” de la gobernanza” en Videre: 1 (1): 9-28.
